增量碳排空间有限，既要稳增长、抓项目、保民生，又要完成降碳约束目标
“十五五”是“能耗双控”全面转向“碳排放双控”的第一个五年规划期，也是实现2030年前碳达峰目标的决胜期。随着碳排放双控制度加快落地，地方发展正面临新的挑战：在增量碳排空间有限的情况下，既要稳增长、抓项目、保民生，又要完成降碳约束目标。如何在有限空间中统筹发展与减排，成为各地必须回答的现实命题。▌“十四五”能源消费增长超预期，“十五五”更需关注能源利用效率“十四五”期间，中国在节能降碳方面取得显著成效，全国能耗强度累计下降约16.1%（扣除非化石能源消费和原料用能消费等），碳强度累计下降约17.7%。与此同时，“十四五”时期能源消费增长较快，全国能源消费总量同比增长约12.05亿吨标准煤，远超“十三五”时期6.8亿吨标准煤的增长量；“十四五”时期，全国消费新增约7.5亿吨实物量的煤炭，远高于“十三五”时期不到1亿吨的增长水平。除了总量上升，能源消费弹性系数的变化也值得关注。“十二五”和“十三五”期间，能源消费弹性系数均值分别为0.47、0.49，而在2023年，这一数值历史性地突破1。能源消费弹性系数增高，表明能源消费增速快于经济增速，经济增长对能源消耗的依赖程度有所增加。若该系数持续处于较高水平，通常意味着能源利用效率改善压力加大。这一情况的出现，与国内产业结构、国际产业链分工，以及当前国际能源形势和经济形势密切相关。电力消费也呈现类似态势，“十四五”时期全社会用电量增速高于“十二五”和“十三五”时期，整体电力消费弹性系数也出现抬高趋势。全国用电量中，第二产业贡献约53%，第三产业和居民生活分别贡献27.5%和17.3%。因此，在“十五五”期间谋划产业结构时，要重点关注能源资源的利用效率。从拉动能耗的重点领域来看，中国工业耗能结构正在发生转变。钢铁、建材相关行业的能源消费已经趋于稳定，而石化、化工、新兴产业等仍在发展。前述煤炭消费增量，主要就来源于煤电和化工行业。新模式、新业态和新产业也成为用电增长的驱动力。新三样、数据中心和5G基站的发展，以及工业数字化、智能化的趋势，都在持续拉动电力消费。“十五五”规划纲要对积极稳妥推进和实现碳达峰作出了明确部署。一是要全面实施碳排放总量和强度双控制度，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。行业碳管控方面，主要是建立行业碳排放管控机制，包括夯实核算能力和行业碳排放监测预警，纲要还特别提出要协同推进产能治理和碳排放双控。产品碳足迹方面，需要制定产品碳足迹的核算规则标准，发布重点产品的碳排放限额标准和产品标识认证制度。地方碳考核与项目碳评价将在下文详细展开。二是推动重点领域节能降碳。这里有两点值得关注：其一，虽然能耗强度在“十五五”期间已经不再是关键考核指标，但纲要依然提出单位国民生产总值（GDP）能耗强度要下降10%左右。纲要还指出，要加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，推动煤炭和石油消费达峰。简单总结，这就是“两个覆盖”的概念，即新增用电量、新增能源都要被清洁能源覆盖。整体来看，中国的“两个覆盖”已经取得良好基础。例如在“十四五”末期，新增用电量覆盖已超出100%，新增能源的覆盖率也在不断攀升，这是一个非常好的趋势。然而需要注意的是，覆盖水平与当年新增清洁能源密切相关，具有波动性。因此在实现全覆盖后，预计在“十五五”期间，包括“十六五”时期，还是会呈现一定的波动态势。纲要在专栏部分也提出了一些重点领域的量化目标。比如重点行业领域实现节能量1.5亿吨标准煤以上，煤炭消费量替代达到3000万吨/年，这两个任务与“十五五”期间实现煤炭消费量达峰密切相关。纲要还再次强调要建设100个左右国家级零碳园区，以及针对非二氧化碳温室气体，要推动形成3000万吨二氧化碳当量减排能力。总体来说，“十五五”是实现碳达峰目标的决胜期，重点工作落在四个方面：供给侧、需求侧、行为侧和制度侧。供给侧要形成“两个覆盖”的增量约束，同时不断加快建设新型电力系统，提高整个电网的调节能力和保障能力。产业侧要特别关注能源消费弹性系数，即产业单位能耗对经济的拉动作用，一手做加法，一手做减法。既要引入碳排放低、能耗低的新产业、新模式和新业态，也要淘汰落后产能，发挥节能审查、碳排放置换的作用，从源头控制好新建项目碳排放。行为侧要加强各类资源全链条管理和全过程节约，大力发展循环经济，推动形成绿色低碳生产生活方式。最后，在制度侧要落实好碳排放总量和强度双控制度。项目碳评价中，新建和改扩建高耗能、高排放工业项目需实施碳排放等量或者减量置换，是各方关注的重点。这项规定的主要目标，是使得一个地方新增项目不再带来额外的碳排放增长。“十五五”规划纲要中提出“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”的目标。减排目标的制定主要参考了中国对外承诺自主贡献目标（NDC）中的“2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上”。按照当前的二氧化碳核算口径，2025年中国的碳强度已经比2005年下降57.7%。据此反推，“十五五”期间碳强度还需要下降17%。“十五五”的GDP增速确定在4.5%～5%的水平，再考虑到碳强度下降17%的目标，以及2025年的碳排放基数，那么在“十五五”期间中国碳排放的增量空间就基本确定，所有的民生发展都需要在这个增量空间中谋划，才能在2030年实现碳达峰目标。而在“十五五”时期，一些增量是已经确定的。比如提供灵活性资源的新增煤电发电量、已批在建“两高”项目、战略储备项目，以及城乡居民生活和交通等行业的刚性需求。与此同时，显著的减量则是钢铁、水泥行业受市场影响、产能下降带来的减排。考虑上述增减后，增量空间非常有限。那么随之而来的关键问题是：新上项目的空间在哪里？由此，如果地方政府想要新建“两高”工业项目，就必须进行碳排放等量或减量置换。等量或减量置换的触发机制是国家发展改革委于2025年发布的《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，主要分为以下几个方面：一是产能减少，存量工业项目关停或转产等减少的碳排放量；二是节能改造，存量工业项目通过实施节能技改减少的碳排放量；三是能源转型，存量工业项目通过用能结构优化，用清洁能源替代化石能源减少的碳排放量；四是减煤，压减本地区煤炭消费形成的减排量。最后也留下了一些空间，允许通过其他途径减少的碳排放量。2024年，国务院办公厅发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确了地方碳考核的三个重点任务：分解指标、评价考核和碳预算。分解指标指国家将目标分解到省级，各省再分解到地市级，地市不再向下分解。评价考核是指出台考核办法，明确考核方式，督促实现目标。在这个过程中，地方政府做好工作的抓手是碳预算，“十五五”期间要逐步建立省市两级碳排放预算管理制度，并在“十六五”时期进行全流程管理。分解指标方面，考虑到“十五五”碳排放增量空间比较紧张、各地的发展形势有较大差异、碳排放底数还需要进一步摸清，因此目前国家并未一开始就采取分解指标的模式，而是采用多次“上下”的方式来与地方衔接。具体来说，由地方上报“十五五”碳排放展望，中央摸清地方数据后在全国做统筹并反馈给地方，地方调整后上报给中央，中央再进行反馈，通过多次“上下”来实现“十五五”目标的分解。评价考核将采用党政同责的考核方式，设置核心指标和支撑指标。核心指标将对应重点工作，包括碳排放总量和强度、煤炭和油气的消费以及非化石能源的消费。支撑指标有多个，覆盖工业节能、建筑交通等领域，包括《2030年前碳达峰行动方案》提出的量化目标、地方碳市场履约情况、新增项目碳排放等量或减量置换情况等。各省的考核目标将与上述分解指标相衔接。碳排放预算管理以五年规划期为周期，并按年度实施预算管理和调整，分为预算方案编制、预算执行、预算调整、评估考核四个流程。在预算方案编制环节，省、市需要根据下达的五年规划期碳排放强度约束性指标，结合经济发展预期，设定五年规划期碳排放总量目标，并将其进一步分解为重点领域的碳排放和新增碳排放。重点领域碳排放，一方面，包括第一产业和民生领域的刚性排放，对于这部分排放既要保障又要控制，可以采取对标提升的模式，例如参照国内外同样气候类型、同等发展阶段、面积和规模相近的地区的情况，研究并提出五年整体及年度目标；另一方面，也包括工业和第三产业中部分重点用能行业的碳排放。这些行业需要对标国家能效标杆值、先进值进行提升，确定五年整体及分年度的排放预期。最后，用总目标减去重点领域碳排放，如果没有剩余，就没有新的空间给到增量碳排放。因此，如果地方政府还想要新增碳排放以发展经济，就需要对基础碳排放和重点碳排放进行控制，以确保新增碳排放的空间。对于新增碳排放，要建立拟建项目动态管理库，综合考虑能耗、碳排放、对经济就业拉动水平等因素，对项目实行定期评估、滚动更新和动态调整。特别注意要优先保障民生项目碳排放指标，并落实固定资产投资项目节能审查和碳排放评价要求。执行过程中，通常会发现执行结果与预期存在差异，这时需要进行年度常规修正，重新测算剩余空间，调整分项指标和年度指标，实现再平衡。针对既有项目关停退转，预算编制之外新上项目等情况，也要触发年度临时调整机制。一是管理范围的扩大，以往地方主要关注能源活动碳排放，现在也要关注工业产品生产过程的碳排放，关于碳的范围，可以参考中国报送的《第一次双年透明度报告》。二是能源品种管理的增加，过去许多地方只需要关注综合能源消费量（标准煤），现在需要管理分品种能源消费（实物量），例如煤炭和油需要关注如何达峰，电和热也要关注结构比例的清洁化。同时，由于地市不能再向下级分解，减排任务基本上都压在地市层面。三是地方统筹发展和减排面临的挑战更大。“十五五”碳排放空间非常有限，地方需要在有限空间内做好产业“加减”，谋划新增长点。四是政策理解难度显著增大，碳管理政策涉及各行业各领域，覆盖经济社会的方方面面，政策信息极多，又涉及不同部门，而地方需要准确理解政策才能有效推动工作，避免造成不及预期的投资，这是一个很大的挑战。五是部门协调要求更高，减排需要多部门协同合作，因此对各部门间是否能够方向一致、合理开展工作提出了更高要求。零碳园区是绿色转型的重要抓手，也是新质生产力的核心载体，从各个方面被寄予厚望。发展零碳园区，一是加快能源绿色转型，通过绿电直供、科学配置储能等方式，为新能源供给和消纳探索新模式。二是引导产业深度脱碳，探索“以绿制绿”模式，引导传统产业探索脱碳路径，赋能新兴产业绿色低碳高质量发展。三是促进区域协调发展，引导高载能产业有序向资源可支撑、能源有保障、环境有容量的园区转移集聚，有利于相关产业形成合理分工和良性循环。四是适应绿色贸易规则，面对国际绿色贸易壁垒，零碳园区凭借可溯源的绿色能源和碳足迹管理，增强企业绿色竞争力。五是打造零碳示范样板，通过园区层面的零碳实践，为建设“零碳社会”积累经验，探索路径。据《关于开展零碳园区建设的通知》（下称《通知》），零碳园区的关键在于“1个核心+5个引导”建设指标体系。核心是根据园区能耗不同级别设置的单位能耗碳排放指标，五个引导指标并非强制性要求，但是也给园区建设提供了指引。此外要特别关注，《通知》虽然未在指标中明确，但在碳排放核算方法中提到，原则上园区绿电直供比例要大于等于50%。据《通知》，零碳园区要因地制宜发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿色电力直接供应模式。总体来说，展望“十五五”碳排放双控，我们需要编好一个方案，即国家层面的“十五五”碳达峰行动方案；抓好两个方面，推动需求侧的节能降碳和供给侧的用能结构优化；做好三项工作，用好考核指挥棒、抓好新增项目，做好存量降碳改造；打造一个增长点，着力零碳园区建设。最终，顺利完成碳强度下降和碳达峰的目标。
