关键矿产这一事关未来各国经济与竞争的核心资源，正在成为国际政治外交博弈的关键议题。纽约当地时间2026年7月22日上午10时，联合国安理会第10200次会议开始。会议由7月轮值主席国刚果（金）召集，正式议题为“维护国际和平与安全：自然资源治理——和平、安全与繁荣的基础”，刚果（金）外交国务部长泰蕾兹·卡伊宽巴·瓦格纳主持。在召集国刚果（金）的东部矿区，武装组织和跨境走私长期相互缠绕，矿产收益既是国家财政来源，也是反政府武装的资金来源。而刚果（金）为代表的非洲国家所产出的钴、锂、镍、石墨、铜、锰、稀土和铂族金属，对全球电动汽车、储能、电网、芯片和国防工业都至关重要。资源安全正在从企业采购问题上升为产业、外交和国家安全议题。所谓“关键矿产”，不是一个固定的矿种清单，而是各经济体依据经济重要性、供应集中度、替代难度和中断风险确定的清单。用于电池的钴、锂、镍、石墨，用于电网的铜，用于永磁体的稀土，以及用于催化剂和氢能设备的铂族金属，都是主要国家清单中的常客。同一种矿产对资源国意味着税收、出口和工业化机会，对消费国则意味着汽车、能源、数字和军工产业能否稳定运行。供需双方都在改变政策。刚果（金）从暂停钴出口转向配额管理，以提升钴的价值；印度尼西亚以镍矿出口管制换取冶炼和电池投资；津巴布韦、乌干达等国也在限制原矿出口。另一端，欧盟以《关键原材料法》设定本土开采、加工、回收和进口多元化目标，美国把矿产进口纳入国家安全审查，日本、韩国加快海外矿山、长期包销和回收布局。资源国争取矿石之后的利润，消费国则争取断供之前的保障。会议分上下午两场，总计持续约五小时，共有58个国家发言，联合国秘书长、世贸组织总干事以及欧盟、非盟、大湖区问题国际会议组织、海合会等六个组织的代表也作了发言。会议没有提出决议草案，也没有表决。发言限时3分钟，超时提示灯多次闪烁。各方发言的最大公约数是：资源本身不是冲突的必然原因，危险在于非法开采、跨境走私、武装团体控制供应链，以及资源国被锁定为原料出口方。最大的分歧则是，安理会是否应当就自然资源建立一套普遍性治理框架。利比里亚代表的一句话概括了会议的基调：“一颗钻石可以资助一间教室，也可以资助一支民兵。地质不做选择，治理才做选择（Geology does not choose — governance does）。”会议的发起与关键矿产资源国的治理有关，但这次会议同时也成为各利益相关方在关键矿产议题上表达核心关切的舞台。 对非洲资源国而言，这场会议的价值在于把“本地加工”从发展议题升级为安全议题；对消费国而言，是为“去风险”寻求更多正当性；对中国而言，是亮明态度，中国支持并参与资源安全治理，反对的是以安全之名、行歧视之实；对印度、巴西、阿根廷等国而言，则是守住安理会权限的边界。几种诉求都留在了会议记录里，规则之争才刚刚开始。中国的立场来自其在全球矿产价值链中的多重身份。中国既是稀土、石墨、钨的重要资源国，也是全球最大的矿产消费国、加工国和贸易国。在非洲，中国企业是刚果（金）铜钴矿业的重要投资者，并参与几内亚铝土矿、津巴布韦锂矿、南部非洲铬矿等项目。国际能源署数据显示，中国在多种关键矿产精炼环节占据主导位置。因此，任何以供应链安全为名重组贸易和投资规则的政策，都会直接影响中国企业。在中方看来，欧美近年所称“去风险”，虽然反复强调是降低对单一国家或单一路径的依赖，不等于全面“脱钩”，但当去风险与排他性伙伴关系、投资限制、出口管制和国家安全审查捆绑时，便可能从风险管理转变为针对特定国家的产业竞争工具。中国常驻联合国代表团临时代办孙磊上午发言，提出三点主张：和平稳定是自然资源治理的坚实保障；公平正义是自然资源合作的重要前提；可持续发展是自然资源开发的最终目标。在第一点中，孙磊划出中方立场的边界：“武装冲突的成因复杂多样，涉及政治、社会、经济等多重因素。不应把自然资源简单视为冲突的根源，更不能对正常的经贸和产业合作搞泛安全化、政治化、工具化。”在第二点中，他说：“国际法赋予各国对自然资源的永久主权，这一原则不容挑战。个别国家应停止通过制裁、施压和军事胁迫攫取他国资源，不能重回殖民统治和掠夺的老路。”他同时表示，中国支持构建开放包容、公平合理、合作共赢、绿色清廉的关键矿产治理体系，“以所谓‘去风险’‘维护国家安全’为借口搞阵营对抗、拼凑排他性‘小圈子’，只会扰乱市场秩序，损害各国共同利益”。第三点针对发展问题。孙磊说，非法开采屡禁不止，根源在于贫困、失业和发展不足；国际社会特别是发达国家有责任兑现援助承诺，通过技术转让、能力建设、人才培养和产业升级，帮助资源国提高资源产品的附加值和收益。他还提到了中国2025年在二十国集团峰会上提出的《绿色矿业国际经贸合作倡议》。中国反对资源问题泛安全化，并不是反对安全治理。孙磊的发言明确支持“共同打击自然资源非法开采和走私，提升供应链透明度和可追溯性，从源头上切断武装冲突染指自然资源的渠道”。中国也是非洲安全治理的深度参与方：长期位居联合国维和行动主要出兵国和出资国之列，并向非洲资源国提供基建、医疗、农业和人道主义援助。中方划出的界线是：安全治理可以合作，但不能以安全之名、行歧视之实，把安全议题变成排斥特定国家的贸易工具。刚果（金）既是这场会议的召集者，也是资源、冲突和大国供应链竞争交汇最密集的国家。该国贡献全球七成以上的钴矿产量，还是主要铜生产国；东部鲁巴亚矿区则供应全球15%以上的钽原料。钴关系到动力电池和高温合金，钽广泛用于电容器、电子设备和航空航天。刚果（金）东部也是通常所说的“非洲大湖区”安全问题的中心。“大湖区”是指围绕维多利亚湖、坦噶尼喀湖、基伍湖等形成的中东部非洲跨境地区，包括刚果（金）、卢旺达、乌干达和布隆迪，并延伸至肯尼亚、坦桑尼亚、赞比亚、安哥拉等国。殖民时期形成的边界、跨境族群、难民流动、武装组织和矿产贸易相互叠加，使一国矿山的控制权很容易转变为地区性的安全和走私问题。刚果（金）的矿产分布形成了两个截然不同的治理场景。南部铜钴带以大型工业矿山为主，中国企业拥有重要资产；东部的锡、钽、钨和黄金则更多涉及手工采矿、跨境走私、武装组织征税和复杂的地区安全问题。法国代表在发言中称，反政府武装M23通过控制鲁巴亚矿区，掌握全球15%至30%的钶钽铁矿供应。M23对矿区生产和运输征税，矿产又可能经邻国进入国际供应链，这使矿山追踪同时成为刚果（金）的主权问题和消费国的合规问题。刚果（金）面对的现实矛盾是：它需要中国企业维持铜钴产量和财政收入，也希望借助美国、欧盟及其他投资者形成竞争；它支持追踪和尽责调查，却不希望矿产认证权、采购标准和定价权完全掌握在消费国手中。因此，刚果（金）的目标并非单纯“阻止非法采矿”，而是把安全、主权、本地加工和收益分配放进同一套规则。刚果（金）总统齐塞克迪原定亲自主持会议，因故未能到场，由外长瓦格纳宣读讲话。瓦格纳强调，刚果（金）来到安理会“不是为了抱怨”，而是分享经验、提出路径。齐塞克迪提出六项原则：切实尊重国家对自然资源的永久主权；供应链透明；强化追踪、认证、尽责和问责机制；打击经济上的有罪不罚，即通过非法开发、掠夺、走私自然资源获得巨大经济利益，却并未受到惩罚；推动公平互利的伙伴关系；治理必须扎根本地，让开采区民众受益。瓦格纳在发言中强调：“供应链只有公正才能真正安全，伙伴关系只有平衡才能持久，能源转型只有尊重资源供应民族的权利与尊严才具有正当性。”刚果（金）提出的最具体倡议，是建立“自然资源治理之友小组”，联合国这类“之友小组”通常是由拥有共同关切的会员国组成，是一种非正式协调平台，本身不产生有约束力的决定。刚果（金）希望借此汇集生产国、消费国、联合国机构、区域组织、金融机构、企业和民间社会，持续对话并逐步形成政策建议。非洲资源国的共同背景是资源禀赋与产业能力之间的落差。非洲拥有全球约30%的关键矿产，但非洲占全球贸易的份额长期低于3%，出口的60%仍是初级商品。资源国因此把“本地增值”与追踪、透明并列，作为衡量治理是否有效的核心指标，确保矿石不以原矿形态直接出口，而是在本国完成选矿、冶炼、精炼、材料加工乃至零部件制造，留下更多税收、就业、技术和利润。资源结构不同，各国强调的重点也不同。南非拥有全球最大的铂族金属资源，并在锰、铬等矿种上占有重要地位，已经具备采矿、冶炼、工程和金融服务能力，因此更关心非洲能否建立完整价值链。津巴布韦正扩大锂和铂族金属开发，希望用出口管制换取加工投资。坦桑尼亚拥有一批待开发石墨项目。安哥拉希望以洛比托铁路和港口成为刚果（金）、赞比亚矿产的出海和加工枢纽。摩洛哥则试图把磷酸盐、电池材料和汽车制造连成产业链。17个非洲国家在会上发言，非盟和大湖区问题国际会议组织也参与讨论。它们的立场大体可以归纳为三条底线：资源主权不容削弱，本地加工必须推进，追踪认证需要统一且不能由消费国单方面设定。非盟代表的发言最具概括性：“非洲不能继续一边是资源最丰饶的大陆之一，一边却承载着全球最贫困的人群。”非盟要求以2009年《非洲矿业愿景》和《非洲矿产治理框架》为基础，强调本地增值、大陆自贸区和区域认证机制，不接受由外部消费国单方面设定规则。经历过“血钻”战争的国家现身说法。塞拉利昂代表回顾内战时期钻石资助武装的历史，介绍金伯利进程（Kimberley Process，对毛坯钻石进出口贸易实施监管的制度，目的是根除“血钻”非法贸易）、采掘业透明度倡议（EITI）和新设立的主权矿产财富基金。坦桑尼亚代表说：“当矿产的价值超过生命的价值，和平就是第一个牺牲品。”利比里亚代表回顾安理会第1521号决议对其木材和钻石实施制裁的历史，称“所谓资源诅咒不是自然的判决，而是领导力的失败”。尼日利亚提供了另一种经验。其代表回顾尼日尔三角洲的盗油与武装活动，称特赦计划与尼日利亚采掘业透明度倡议改变了轨迹，“真正扭转局面的是收入透明，而不是单纯的执法”。尼日利亚建议安理会把资源收入追踪列为各制裁委员会和专家组的标准调查事项，而不是个案处理。大湖区问题国际会议组织（ICGLR）是为处理地区冲突、跨境犯罪和发展问题建立的政府间组织，现有12个成员国。它推广的区域认证主要覆盖“3TG”，即锡（Tin）、钽（Tantalum）、钨（Tungsten）、金（Gold）四类矿产。认证试图从矿山、贸易商、出口商到冶炼环节记录来源，但标签造假、混矿、边境监管能力不足和各国数据不互通，仍会让非法矿产进入合法供应链。乌干达和布隆迪均支持ICGLR机制，并欢迎刚果（金）的“之友小组”倡议。南非和津巴布韦的发言更强调结构性利益。南非指出，金伯利进程、ICGLR认证和经合组织尽责指南之间仍较为碎片化，要求加强技术转让、融资和非洲本地加工，并参照金融行动特别工作组追踪恐怖组织融资的办法，追踪武装团体的非法资金。津巴布韦代表则说：“国际安全讨论应当聚焦冲突中的行为者，而不是原材料这样的无生命之物。”摩洛哥代表强调供应链多元化和建立在“信任与透明”基础上的伙伴关系。其利益背景是，摩洛哥不仅拥有磷酸盐等资源，还已形成面向欧洲市场的汽车制造体系，并在吸引电池材料和电池工厂。韩国代表提到坦桑尼亚Mahenge石墨项目，承诺把韩国的加工、回收技术和长期需求与非洲本地生产结合。印度尼西亚虽不在非洲，但其发言在资源国中最具代表性。印尼通过限制镍原矿出口吸引冶炼、电池和不锈钢产业，已经成为资源国“以市场换加工”的主要样本。印尼副外长说：“我们的群岛曾是全球争夺的中心。那时是肉豆蔻、丁香和胡椒，今天是镍、钴和其他关键矿产。商品变了，问题没变：这些财富究竟服务于谁？”这些资源国的共同判断是：追踪和透明可以接受，但治理体系必须同时带来加工、就业、税收、基础设施和技术能力。如果治理只提高非洲矿山的合规成本，却把精炼、制造和利润继续留在境外，它就难以获得资源国的长期政治支持。美国和欧盟的立场来自另一端的结构性焦虑：它们拥有庞大的汽车、航空航天、数字和军工产业，却在多种关键矿产的开采，尤其是精炼加工环节依赖境外供应。欧洲《关键原材料法》提出，到2030年欧盟内部开采、加工和回收能力分别覆盖年消费量的至少10%、40%和25%，来自任何单一第三国的原材料原则上不超过总量的65%。美国则把加工关键矿产进口纳入贸易法第232条国家安全框架。对西方而言，非洲矿产既是能源转型的必需品，也是降低供应集中风险的战略入口。美国代表直言“经济安全就是国家安全。”欧盟强调的是战略自主和进口多元化，美国更突出国防、产业安全和“可信供应链”，但两者都希望增加不经过中国加工环节的矿产来源。围绕这一关切，西方策略可以概括为“一堵一引”。第一手“堵”，即用消费端立法、企业尽责和制裁，把与武装融资、严重侵权或制裁对象有关的矿产挡在市场之外会前一周，欧盟、英国针对苏丹黄金采取密集行动：欧盟理事会7月13日决定禁止购买、进口、转让原产于苏丹的黄金，并禁止向苏丹出口用于采金的汞和氰化物；英国7月16日制裁涉嫌为苏丹冲突提供资金的个人和实体。会上，欧盟介绍了具有法律约束力的冲突矿产条例，覆盖锡、钽、钨、金，要求进口商履行尽责义务。法国则强调使用安理会专家组、制裁、金伯利进程、经合组织指南和ICGLR认证。第二手“引”，即把合规矿产引入自己参与投资、融资和运输的供应链。美国的组合最完整：刚果（金）—卢旺达华盛顿和平进程、美国—刚果（金）战略伙伴关系，再加上连接刚果（金）、赞比亚与安哥拉洛比托港的洛比托走廊，把和平斡旋、双边协定、矿产投资和运输通道打包推进。美国国际开发金融公司为铁路升级提供5.53亿美元贷款，美方称走廊将“打开中部非洲与美国、欧洲双向贸易的新通道”。日本、韩国和澳大利亚的侧重点略有不同。日韩本土资源有限、下游制造业庞大，强调海外项目、长期需求、加工和回收技术；澳大利亚本身是锂和多种矿产生产国，更强调环境、社会和治理标准以及原住民协商。英国、法国和比利时则更多从制裁、专家组、金融和历史上与非洲矿业的联系出发，要求提高认证和企业责任。“一堵一引”与非洲要求本地加工并不冲突：新的铁路、冶炼和电力投资可能帮助资源国提高附加值。但错位在主导权，非盟明确表示不接受外部消费国单方面设定认证标准和尽责规则，俄罗斯更直指这些机制“有可能不是和平的工具，而是外部控制的新形式”。这一分歧，把辩论引向了安理会的权限之争。全球现有的矿产治理机制按矿种、地区和政策目标各有不同：金伯利进程关注毛坯钻石，ICGLR重点关注大湖区3TG，EITI关注政府和企业的收入透明，经合组织指南和欧盟条例关注企业供应链尽责，安理会制裁专家组则围绕特定冲突追查武装融资。这些机制的定义、数据和法律效力不同，尚未形成一套覆盖“矿山—贸易—冶炼—制造—金融”的统一体系。支持扩大安理会作用的一方认为，资源走私已经为武装组织融资，安理会有理由把追踪、专家组和制裁常态化。反对的一方则认为，一旦安理会从具体冲突扩展到一般矿业治理，消费国就可能借安全名义把其贸易规则延伸到生产国。俄罗斯代表态度最为鲜明。他说：“我们确信，不存在也不可能存在一种对所有人都同样适用的普遍自然资源治理模式。”俄罗斯本身是镍、钯、天然气等资源的重要生产国，又长期受到西方制裁，因此尤其反对把单边制裁和外部认证包装成普遍规则。印度、巴西、古巴、委内瑞拉和阿根廷也强调机构边界。印度提出，安理会依《联合国宪章》负责和平与安全，可持续发展、资源治理和气候行动主要属于联大、经社理事会等机构职权。巴西的表述更直接：“安理会不应成为环境治理机构”，只有当资源开采引发、助长或延长冲突时，安理会才应介入。支持扩大安理会作用的一方，希望把追踪、认证、制裁常态化、标准化，这意味着消费端的规则向生产端延伸；反对的一方则担心，安全治理框架会成为干预资源主权、重塑贸易格局的杠杆。联合国秘书长古特雷斯在开场通报中提出公正、预防、和平解决争端、气候四个优先事项。他引用的数字是：过去60年至少40%的国内冲突与自然资源存在关联，且此类冲突在结束后五年内复发的风险是其他冲突的两倍。这一数字来自联合国环境署的历史研究，含义是“存在关联”，而非资源单独导致了40%的战争。古特雷斯的结束语是：“归根结底，这是一个政治选择。我敦促各位，选择和平与繁荣。”虽然会议没有通过任何决议，但根据会上各方表态，会后四类工作大概率将有序展开：冲突矿产的数字化追踪；各制裁专家组之间的数据互通；生产国本地加工与收益再分配；以及刚果（金）倡议的非正式“之友小组”。
